2014年是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的第一年。今年政府工作報告明確指出：“改革是今年政府工作的首要任務(wù)。”其中，能源改革被多次提及。
報告涉及能源事業(yè)最集中最大的篇幅，出現(xiàn)在“努力建設(shè)生態(tài)文明的美好家園”部分。能源和生態(tài)環(huán)境關(guān)系之密切，可見一斑。
曾有學者如此形容中國當前的產(chǎn)能過剩：“病來如山倒，病去如抽絲。”某種程度上，不管是化解產(chǎn)能過剩還是向污染宣戰(zhàn)，其實都是改革進入“深水區(qū)”的縮影。正如國務(wù)院總理李克強強調(diào)的，必須“下決心用硬措施完成硬任務(wù)”——
李鵬飛 中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員
廖 華 偉德國際1946bv官網(wǎng)能源與環(huán)境政策研究中心副教授
Q1. 當前產(chǎn)能過剩的特征是什么？
李鵬飛：可以簡單總結(jié)為兩個特征。第一，由以前潛在的、階段性的產(chǎn)能過剩轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳皩嶋H的、中長期的產(chǎn)能過剩。2005年之前，鋼鐵等行業(yè)也曾出現(xiàn)過產(chǎn)能過剩，但由于當時經(jīng)濟發(fā)展形勢較好，市場需求增長迅速，所謂的“過剩”實際上一兩年就被消耗掉了。但2009年至今，很多行業(yè)的過剩問題并沒有解決，甚至還有加劇趨勢。
第二，從低端的、局部性過剩蔓延至高端的、全局性過剩。從具體行業(yè)來看，則是由鋼鐵、水泥、有色金屬、煤化工、平板玻璃等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)蔓延至船舶、汽車、機械、多晶硅、風電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)。例如，汽車用鋼板材是鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，但2008年金融危機之后，國家出臺一攬子經(jīng)濟刺激計劃，地產(chǎn)行業(yè)迅速崛起，導(dǎo)致建筑用鋼供銷兩旺，技術(shù)含量較高的熱軋板材需求不足，價格甚至一度低于螺紋鋼。
Q2. 全局性過剩產(chǎn)生的原因是什么？
李鵬飛：政府層面的原因主要有三個。一是市場需求增速的急速下降。正如我剛才所說，金融危機爆發(fā)之前，中國經(jīng)濟發(fā)展的形勢非常好，企業(yè)對市場需求增速的預(yù)期也比較樂觀，地方政府和企業(yè)都有較高積極性進行大量投資。大量的投資就意味著大量的產(chǎn)能，所以當金融危機爆發(fā)后，市場需求急速降溫，增速放緩，前期大量的投資自然就變成了過剩產(chǎn)能。
二是國家為應(yīng)對金融危機而出臺的一攬子經(jīng)濟刺激計劃也形成了大量產(chǎn)能。“在國際金融危機爆發(fā)初期，我們實施了一攬子經(jīng)濟刺激計劃，現(xiàn)在這些政策還處于消化期。”換句話說，這些政策大都是供給端的刺激政策，而市場需求并未獲得有效刺激，致使產(chǎn)能過剩問題日趨惡化。
三是地方政府的事中監(jiān)管缺位，事后顧此失彼，導(dǎo)致地方間形成惡性投資競爭。目前，以GDP為考核指標的官員考核與晉升機制使地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力十足。有觀點認為，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展得益于地區(qū)之間的激烈競爭，但地區(qū)間的競爭帶來飛速增長的GDP的同時，也付出了巨大的成本。地方政府過度干預(yù)投資的公司化運作，導(dǎo)致地區(qū)間拼資源、搶資金和投資的競爭激烈，產(chǎn)業(yè)趨同嚴重，產(chǎn)能擴張難以抑制。
市場層面上，在投入品市場上，土地、自然資源和資本等生產(chǎn)要素市場發(fā)育不健全、定價機制不合理，讓企業(yè)有激勵也有可能以較低的成本獲得這些投入品，從而讓很多企業(yè)陷入低成本競爭的“幻覺”。在產(chǎn)出品市場上，國內(nèi)外市場需求環(huán)境確實有不同程度的惡化。兩方面因素綜合在一起，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了幾乎全方位的產(chǎn)能過剩。
Q3. 產(chǎn)能過剩的危害是什么？
李鵬飛：如果不能把過剩產(chǎn)能化解掉，那么中央提出的創(chuàng)新驅(qū)動將無從談起。這應(yīng)該是產(chǎn)能過剩對經(jīng)濟發(fā)展最致命的危害。這個邏輯非常簡單，就是產(chǎn)能過剩導(dǎo)致市場進入低價、無序、血拼式的競爭，企業(yè)缺乏對技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品升級進行投入的資本和精力。離開了企業(yè)的投入，創(chuàng)新驅(qū)動就很可能變成一句空話。
產(chǎn)能過剩不但會對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式造成極大威脅，而且會導(dǎo)致難以控制的金融風險。產(chǎn)能過剩風險積累到一定程度，上世紀90年代初爆發(fā)的三角債危機就極有可能再次出現(xiàn)。在尚未走出2008年金融危機“陰霾”的當下，中國難以承擔金融危機再次爆發(fā)的后果。
廖華：從能源視角來看，形成產(chǎn)能本身就要消耗大量能源，因此產(chǎn)能大量過剩也會造成對能源資源的嚴重浪費，更不利于節(jié)能減排。尤其是能源密集型行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩時，激烈的市場競爭會大幅度壓低產(chǎn)品價格。這不但易導(dǎo)致新的浪費，而且有可能將產(chǎn)能過剩傳導(dǎo)至下游行業(yè)，形成難以打破的惡性循環(huán)。
Q4. 如何以市場手段化解產(chǎn)能過剩？
李鵬飛：目前，我們化解產(chǎn)能過剩的辦法多局限于行政手段。行政手段的好處在于見效快，針對性強；壞處則是易反彈，成本高。值得注意的是，用行政手段淘汰落后產(chǎn)能，總是中央政府推動，地方政府被動實施。但本質(zhì)上，中央政府距離市場更遠，因此等中央政府發(fā)現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題時，市場供需矛盾很可能已經(jīng)積累很深了。
當前，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的行業(yè)有一個共同點，就是都是政府特別“關(guān)心”的行業(yè)。我國政府對傳統(tǒng)的鋼鐵、水泥、平板玻璃等產(chǎn)業(yè)采用最優(yōu)規(guī)模的投資理念，因此為了控制合理的經(jīng)濟規(guī)模，政府對想要進入這些行業(yè)的企業(yè)實施事前審批。這就意味著，一旦企業(yè)通過審批拿到牌照，那就擁有了附著在這個牌照上的“租金”。企業(yè)會想盡一切辦法保住牌照，這也是為什么很多企業(yè)虧損了還要維持生產(chǎn)的原因之一。
而對于多晶硅、風電設(shè)備等國家大力支持的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，地方政府則不惜以低價甚至免費向企業(yè)提供土地、能源、資源等生產(chǎn)要素，給予企業(yè)研發(fā)補貼、稅收減免，或者放松環(huán)境監(jiān)管等，對企業(yè)進行顯性或隱性補貼。這些補貼扭曲了企業(yè)的投資激勵，導(dǎo)致企業(yè)過度地投資產(chǎn)能，造成行業(yè)產(chǎn)能過剩。
政府過度干預(yù)微觀經(jīng)濟的公司化運行顯然扭曲了市場經(jīng)濟的本質(zhì)。我們說要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，其實關(guān)鍵就在于要把政府過度干預(yù)市場的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。
只有政府有“自我革命”的勇氣，產(chǎn)能過剩才不會變成經(jīng)濟發(fā)展的“癌癥”。在全面深化改革的背景下，要以改革創(chuàng)新的辦法下決心把全口徑預(yù)算管理落實到位，將政府的全部收支關(guān)進統(tǒng)一的制度籠子里，關(guān)緊地方政府以各類優(yōu)惠政策進行惡性投資競爭的閥門。
同時，加快完善土地、自然資源和資本等生產(chǎn)要素的市場價格形成機制，讓投資主體在統(tǒng)一的、競爭性的生產(chǎn)要素市場上獲取要素，為其投資決策套上緊箍咒。最重要的是，改革地方政府官員考核和晉升體制，淡化地方政府之間的GDP競爭氛圍。
當然，用好“看不見的手”并不意味著“看得見的手”要“無為而治”。該由政府管的，政府必須嚴格監(jiān)管，比如設(shè)立高標準的技術(shù)門檻和環(huán)保指標，不符合標準的企業(yè)一律不得進入市場。
政府對企業(yè)的這種強制性監(jiān)管，可以說是行政的，但本質(zhì)上還是市場的。因為不符合標準的企業(yè)一旦進入市場，帶來的環(huán)境污染、無序競爭等成本將由全社會承擔。只有讓企業(yè)的外部成本內(nèi)部化，市場才真正發(fā)揮出它在資源配置中的決定性作用，政府的監(jiān)管才真正科學有效。
化解產(chǎn)能過剩，實質(zhì)就是調(diào)整政府與市場的關(guān)系。產(chǎn)能過剩得到了根治，也就意味著轉(zhuǎn)變政府職能取得了很大成功。
廖華：產(chǎn)能過剩并不是中國獨有的“中國特色”產(chǎn)物。發(fā)達國家也會出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。不過，由于發(fā)達國家的市場機制相對成熟，他們化解產(chǎn)能過剩主要靠市場；政府則是在產(chǎn)能淘汰導(dǎo)致的勞工問題上盡量做好保障性工作（包括與之相關(guān)的進出口貿(mào)易）。至于具體企業(yè)或行業(yè)盈利與否，政府并不是很關(guān)心。這些都是市場主體的行為及結(jié)果，也反映出市場經(jīng)濟的本質(zhì)內(nèi)涵，以及市場經(jīng)濟體制下政府應(yīng)扮演的角色。（記者 王源采寫）
專家視角
王秀強：GDP增速決定能源“雙控”成敗
讓能源企業(yè)和地方政府最為關(guān)注的能源“雙控”政策再次寫入政府工作報告。
3月5日，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提出：“推動能源生產(chǎn)和消費方式變革。加大節(jié)能減排力度，控制能源消費總量，今年能源消耗強度要降低3.9%以上。”
對能源消費總量和能耗強度實行“雙控”考核，是當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級改造、大氣污染治理倒逼下的必然選擇。我們已經(jīng)不能坐等耗能峰值自然到來，必須主動調(diào)控、“自行斷腕”。
2010年10月，黨的十七屆五中全會提出“合理控制能源消費總量”。其后，國內(nèi)能源研究機構(gòu)開始專題研究。2012年11月，黨的十八大報告將“合理”二字刪除，表明對能源總量控制的態(tài)度和決心。
對能源行業(yè)而言，這是一項影響深遠、涉及面廣、利益復(fù)雜的新嘗試，至少沒有先例可以借鑒。根據(jù)今年全國能源工作會議安排，今年首要任務(wù)就是控制能源消費總量過快增長。從國家政策取向上預(yù)計，“十三五”及中長期總量控制仍將延續(xù)。
“十一五”期間，我國能源消費總量從2005年的23.6億噸標準煤，增至2010年的32.5億噸，年均增長率6.6%。按照能源“十二五”規(guī)劃的預(yù)期目標，2015年能源消費總量控制在40億噸標準煤，能源消費年均增速降至4.3%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2010年下降16%。
受經(jīng)濟放緩影響，2012年、2013年能源消費增速連續(xù)放緩，增速分別為4%、3.9%。國家能源局預(yù)期目標是，2014年能源消費總量38.8億噸標準煤左右，增長3.2%。如果維持此增速不變，2015年40億噸標準煤的控制目標有望實現(xiàn)。
能源消耗強度是指單位產(chǎn)值能耗，即國內(nèi)一次能源消費總量與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之比。國務(wù)院要求，今年能源消耗強度降低3.9%以上；國家能源局更提出2014年具體能效目標——單位GDP能耗0.71噸標準煤。
根據(jù)數(shù)理推導(dǎo)，在同時限定能源消費總量目標、能耗指標時，GDP總量、GDP增速就被鎖定。當能源消費總量被分解到各地區(qū)時，各地GDP總量也就被限定了。是維持高速GDP增速，還是自行設(shè)定消費天花板？這是“雙控”政策推行的最大問題。
過去30年，大規(guī)模的能源消耗為經(jīng)濟增長提供向上動力。在當前以第二產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，經(jīng)濟增長仍然難以擺脫對煤炭等能源的消費依賴。地方和中央是否愿意降低GDP增速，決定“雙控”目標的成敗。
在執(zhí)行過程中，國務(wù)院、能源管理部門應(yīng)強化對能源消費總量分解落實的監(jiān)管，制定行之有效的評價考核辦法，避免總量控制流于形式，成為數(shù)字游戲。
從能源管理本身看，落實“雙控”目標首先要改變以需求為主導(dǎo)的能源生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)向?qū)π枨髠?cè)、供應(yīng)側(cè)進行雙向管理，提高能源利用效率，保障合理用能，鼓勵節(jié)約用能，控制過度用能，限制粗放用能。
當然，控制能源消費總量實際上是降低煤炭、石油消費總量，特別是降低煤炭消費占比。尤其要嚴控鋼鐵、水泥等高耗能產(chǎn)業(yè)和過剩產(chǎn)業(yè)用能，做到這些行業(yè)能源消費總量只減不增，環(huán)渤海、長三角、珠三角地區(qū)煤炭消費負增長。
根據(jù)國家能源局“一控雙掛”方案，對其他產(chǎn)業(yè)按平均先進能效標準實行能耗強度約束，現(xiàn)有產(chǎn)能能效限期達標，新增產(chǎn)能必須符合先進能效標準，促進優(yōu)勝劣汰。同時，繼續(xù)在工業(yè)、建筑、交通領(lǐng)域進行節(jié)能增效。
在控制化石能源消費總量的同時，鼓勵增加清潔能源消費。水電、風電、太陽能、核電等非化石能源消費不應(yīng)納入總量控制范疇，以此提高綠色GDP比重，倒推能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
在宏觀經(jīng)濟管理上，中央和地方應(yīng)繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)的同時，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。根據(jù)相關(guān)研究，如果降低第二產(chǎn)業(yè)一個百分點，提高第三產(chǎn)業(yè)一個百分點，單位GDP能耗可以降低一個百分點。顯然，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是控制能源總量、提高能效最有效的措施。（作者：王秀強 為21世紀經(jīng)濟報道資深記者）
新聞分析
煉油行業(yè)產(chǎn)能過剩了嗎
3月5日，全國政協(xié)委員、中國石化董事長傅成玉參加經(jīng)濟界小組討論時表示，目前我國煉油行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴重。
2013年，全國煉油能力利用率為67%。相比之下，鋼鐵雖過剩，其產(chǎn)能利用率仍有72%至75%?？梢?，煉油行業(yè)的產(chǎn)能過剩并未引起足夠重視。
筆者認為，參照我國鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)的發(fā)展軌跡，這一判斷可以說是有科學依據(jù)的。
改革開放30多年來，我國經(jīng)濟一直處于高速發(fā)展階段。即便今年政府工作報告中提出要將GDP增速穩(wěn)定在7.5%，放眼世界，這也是一個非常高的增長目標。經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，必然導(dǎo)致我國原油、天然氣等能源資源的大量消耗，造成了油氣對外依存度連年攀升的現(xiàn)實。
可能會有人質(zhì)疑：既然如此，為什么還會出現(xiàn)產(chǎn)能過剩？筆者認為，恰恰是原材料的極度短缺才在一定程度上造成了煉油行業(yè)的產(chǎn)能過剩。
投資是具有明顯前瞻性質(zhì)的經(jīng)濟行為。原材料短缺，意味著只要搞定原材料，下游產(chǎn)品的高利潤率是可以預(yù)期的。當?shù)胤秸推髽I(yè)預(yù)期市場需求將繼續(xù)保持高速增長后，政府自然會想方設(shè)法吸引石油企業(yè)到本地建廠。石油企業(yè)則基于追求高利潤的“理性人”思維而持續(xù)擴大產(chǎn)能。
煉油項目建設(shè)周期相對較長，因此在大批同類項目投產(chǎn)前，煉油行業(yè)的利潤率會維持在較高水平，這就使銀行等金融機構(gòu)有強烈動機為企業(yè)提供充足的資金支持。
隨著我國裝備制造業(yè)的發(fā)展，煉油行業(yè)的很多核心裝置逐漸國產(chǎn)化，這也縮短了項目的投資周期，降低了市場準入。煉油項目的投資主體之間還存在規(guī)模競爭的現(xiàn)象，預(yù)算軟約束的問題也在一定程度上存在。
從根本上說，在地方政府官員考核和晉升機制，以及地方政府公司化運作模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變之前，投資大、產(chǎn)出多、稅收豐的煉油項目自然是地方政府競相追逐的“香餑餑”。地方政府對此類優(yōu)質(zhì)項目，往往會不遺余力地爭取落地。
綜上所述，在地方政府、煉油企業(yè)、金融機構(gòu)等各方的協(xié)力推動下，煉油行業(yè)產(chǎn)能必然持續(xù)擴張。一旦市場需求增速受宏觀經(jīng)濟形勢影響而放緩，產(chǎn)能過剩問題就會凸顯。
曾有行業(yè)主管部門的官員表示，產(chǎn)能過剩似乎已經(jīng)成了現(xiàn)行經(jīng)濟增長模式的一個“癌癥”，依靠現(xiàn)有機制難以根治。只有對體制機制進行改革，適度淡化GDP指標在地方政府官員考核和晉升體系中的權(quán)重，才能根本解決產(chǎn)能過剩問題，讓市場各參與方的行為回歸理性。（作者：李鵬飛 為中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員，記者王源采寫）
【解讀】中國石油和化學工業(yè)聯(lián)合會《化解產(chǎn)能過剩矛盾專題研究報告》顯示，按照85%左右的合理開工負荷計算，預(yù)計2015年、2020年合理的原油加工能力分別為6.0億噸和7.0億噸。按照我國已經(jīng)在建設(shè)及規(guī)劃產(chǎn)能的建設(shè)，加上現(xiàn)有裝置的改造，屆時產(chǎn)能分別達到7.4億和8.9億噸，相應(yīng)的過剩產(chǎn)能達到1.4億噸和1.9億噸?？梢?，我國煉油產(chǎn)能過剩問題日益凸顯，且有加重的趨勢。
